Cooperación Española Retos y Oportunidades
8 Septiembre día del Cooperante
La situación de pandemia y la crisis global generada ha acelerado la necesidad de una reforma en la cooperación española tanto en el marco normativo, conceptual, metodológico e institucional para un cambio en profundidad del modelo institucional de la misma, reforma que debe incluir la reorganización y fortalecimiento de la AECID y por ende, al menos eso esperamos, la mejora de las condiciones laborales de los cooperantes. En España son algo más de 2.600 profesionales de la cooperación los que actualmente están trabajando en un total de 95 países en todo el mundo, principalmente en la zona de África Subsahariana (45 %) .
En este artículo Aurora Megiades Alonso, miembro de la JD de medicusmundi Sur, realiza un acertado análisis sobre los retos y oportunidades a los que se enfrenta el sector en España, en estos momentos de encrucijada .
Cooperación Española Retos y Oportunidades
Cuando no habíamos hecho más que empezar a sacar la cabeza de los efectos de la crisis anterior llegó el COVID 19, haciéndonos caer aún más hondo. Sin embargo, aquella vez también pudimos comprobar que las crisis representan una oportunidad de reordenar las prioridades, reorganizar los recursos, repensar las estrategias y diseñar formas de actuar más eficientes. Al menos, así es como queremos pensar los optimistas.
El círculo vicioso crisis – menor cooperación
Esta crisis es diferente a las anteriores porque no ha sido originada en un sector productivo, como los cereales o el petróleo, ni tampoco se desencadenó por un crack bursátil. Frente a aquellas, podríamos decir que esta crisis no es de origen económico ni financiero, sino sanitario, y que todo lo demás ha venido como consecuencia más o menos inevitable. Sin embargo, desde otro punto de vista los precios de las materias primas y los valores bursátiles no dejan de ser reflejos virtuales de algo que está pasando pero que nos cuesta identificar. Frente a esa virtualidad, la crisis del COVID es más real que ninguna otra, pues afectó directa y primeramente a las personas, empezando por su salud y, en cuestión de un par de semanas, a sus empleos y sus empresas, como consecuencia directa de un cierre forzoso. Es la primera vez que notamos los efectos de un día para otro, a escala planetaria, con una cuasi-simultaneidad sin precedentes. La cooperación al desarrollo es, una vez más, la primera víctima de los recortes. Como ocurrió en 2011, de nuevo en 2020 las distintas administraciones públicas redujeron o, incluso, cerraron el grifo.
A la reducción de fondos se le une la tendencia que se ha vuelto a poner de moda a raíz de la pandemia: el llamado negacionismo, cuya sombra, cómo no, también ha llegado a la cooperación internacional al desarrollo. El director de AECID, Magdy Martínez-Solimán, manifestaba recientemente el error de quienes defienden que ahora es el momento de mirar hacia España y no de ayudar a otros países, alegando que España no es capaz de hacer las dos cosas a la vez. Para los que los valores éticos y humanos no son suficiente, o piensan erróneamente que existe una disyuntiva entre ayudar a los de aquí o a los de allá, les diría que en el mejor de los años (2009) la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) española supuso el 0,46% del PIB (unos 5.000 millones de dólares) que no llega ni al 0,03% del presupuesto de la Seguridad Social para 2021. Por ello, difícilmente recortar en Cooperación va a permitir que fluyan más y mejor los ERTE, por ejemplo. Proporcionalmente, sería como pensar que por ahorrar 1 céntimo en cada barra de pan se pudiera al final de un año haber ahorrado para comprar una casa.
Adicionalmente, este virus nos ha vuelto a dar una lección sobre la interrelación global que afecta a todos los niveles y ámbitos, como un enorme efecto mariposa que ya no tiene marcha atrás, no siendo posible vivir en una burbuja aislada de la realidad nunca más. Los efectos a largo plazo de esos recortes acaban por llamar a las puertas de todos, sea en forma de mayores flujos migratorios, menores no acompañados, refugiados y solicitantes de asilo, miseria, conflictos, desastres climáticos en cualquier rincón del mundo, etc.
La causa de que persistan la pobreza, el hambre o la desigualdad radical no es, como claman los negacionistas, la inutilidad de la cooperación, sino que existen multitud de factores sistémicos que van mucho más allá y que son un torrente difícilmente compensable con la ayuda al desarrollo. No obstante, es comprensible y necesario replantearnos qué estamos haciendo mal y cómo podemos, de una vez por todas, hacerlo bien, empezando por exigir que se produzca la ansiada gran reforma del sistema de cooperación que nos vienen prometiendo.
Marco internacional de reformas: OCDE, UE y ONU
Al echar la mirada atrás, si tratamos de simplificar los grandes hitos, podemos observar como se han ido sucediendo los cambios de tendencia en el modo de enfocar y abordar la cooperación.
En el ámbito de la OCDE, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) fue pasando de concentrarse en la cantidad, en términos de volumen de AOD aportada por los distintos países donantes, para preocuparse cada vez más por la calidad de la ayuda en términos de eficacia. Con la Declaración de París, en 2005, la obsesión pasó a ser la división del trabajo y, para ello, la ansiada coordinación ente donantes, eterno talón de Aquiles de la cooperación.
En la misma línea, en 2007 se aprobó el Código de Conducta de la UE. Con ello también vinieron los cambios conceptuales, la insistencia en usar procedimientos nacionales, caminar hacia la reducción de la ayuda ligada y abandonar definitivamente la actitud paternalista y asistencialista. Para eso era necesario pasar del enfoque proyecto al trabajo por resultados, basado en un diseño conjunto de prioridades con el país socio, al que nunca más deberemos considerar un mero beneficiario pasivo. Desde entonces el volumen de los fondos de la UE ha crecido enormemente, hasta convertirse en un actor clave y aglutinador, con un rol de liderazgo en los numerosos países en los que la UE cuenta con delegaciones (DUE). Este protagonismo en el terreno se materializa en espacios de coordinación que tratan de dar un paso más allá, empezando por la programación conjunta y los grupos temáticos entre estados miembros, pasando por la cofinanciación y co-gestión de proyectos entre la DUE, agencias nacionales y sociedad civil, tanto local como europea, y hasta llegar a los actuales Euroteams. Sin embargo, si estos esfuerzos no se convierten en auténticos compromisos de partida entre las sedes nacionales de las agencias de desarrollo y Bruselas, difícilmente pasarán de ser compromisos formales a constituir una verdadera planificación conjunta y sistemática.
Paralelamente, en el marco de las NNUU, con la Declaración del Milenio del año 2000 se dio un golpe en la mesa al establecer, por primera vez, una asociación mundial, unos objetivos cuantitativos específicos (los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM) y una fecha límite concreta: 2015. El Informe del PNUD sobre los resultados alcanzados manifestaba que se lograron importantes avances como son la reducción del número de personas que viven en pobreza extrema, de las que sufren nutrición insuficiente, del porcentaje de niños que no reciben educación primaria o de la mortalidad materna e infantil. No obstante, ninguno de los ODM se cumplió del todo ni para todos. En esos años el ECOSOC creó el Foro de Cooperación al Desarrollo, y así vinieron las sucesivas cumbres tales como las de Accra y Busan, en las que se fue insistiendo en el refuerzo de la coherencia de políticas, la rendición de cuentas, la transparencia, etc. Todos ellos aspectos en los que no se ha profundizado lo suficiente.
La reflexión para tratar de explicar el tímido éxito de los ODM llevó a identificar errores tales como la excesiva generalidad, universalidad y ambición de los objetivos cuantitativos, a la vez que ignoraban la interrelación económica y medioambiental entre países. En 2015 la Alianza Global del Milenio se dio una segunda oportunidad en forma de la Agenda 2030 con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Estos, a diferencia de aquellos, plantean un enfoque universal y multidireccional, al establecer objetivos y compromisos en y para todos los países, y no únicamente en los PED. Este enfoque transversal llevó a que cada Ayuntamiento, Universidad y empresa con cierta capacidad haya incorporado el enfoque ODS, adoptando los que siente más cercanos y tratando de aportar su granito de arena a su consecución. De este modo, los países emisores de cooperación tienen un doble compromiso: avanzar en los ODS internamente y fomentar su alcance en los países con los que coopera.
No obstante, cabría preguntarse si este enfoque está beneficiando a la cooperación al desarrollo en términos prácticos. Por otra parte, ¿hasta qué punto estamos realmente integrando los ODS en las políticas públicas? A veces puede ocurrir que se realicen reinterpretaciones de acciones que ya se venían haciendo, buscando en qué medida aquellas contribuyen con los ODS, más que diseñar verdaderas nuevas acciones. Si esto ocurre en España, ¿cómo vamos a apoyar a los PED para que lo logren? Hacer todo esto, a la vez que se reestructura y se refuerza la cooperación al desarrollo no parece fácil, y menos en un momento como éste.
El Secretario General de Naciones Unidas, en la Cumbre de los ODS de septiembre del 2019, declaró que, después de años de declaraciones de intenciones, era hora de pasar a la acción. Sin embargo, la que iba a ser llamada la década de la acción (2020-2029), después de la llamada década perdida (2010-2019) ha comenzado con un gran socavón, por lo que el salto que demos habrá de ser aún más fuerte, más pensado y mejor focalizado.
La reforma del modelo de Cooperación Española
En este contexto, ¿cómo plantea el Ministerio de Asuntos exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAEUEC) el lanzamiento de la reforma a la vez que se lucha contra la pandemia? La ministra González-Laya, en su comparecencia en la Comisión de Cooperación al Desarrollo del Congreso en junio 2020, planteaba la siguiente hoja de ruta. Entre los años 2020 y 2021 (siempre y cuando la evolución de la pandemia no requiera un plazo superior) se está implementando la Estrategia de Respuesta Conjunta de la Cooperación Española a la crisis de la COVID-19, con el lema: Afrontar la crisis para una recuperación transformadora. Simultáneamente, se desarrollan los distintos componentes de la reforma con el propósito de que en 2022 funcione a pleno rendimiento el nuevo sistema de la Cooperación Española y el conjunto de la nueva arquitectura institucional, incluidos los instrumentos de cooperación financiera. Finalmente, se espera ir recuperando el peso de la AOD en el gasto público, con la idea de alcanzar en 2023 el 0,5% de la RNB en los Presupuestos Generales del Estado.
Esta reforma, calificada por la Ministra como profunda y de gran calado, se plantea con un espíritu de consenso entre las distintas fuerzas parlamentarias y en un marco de participación de todos los actores de la cooperación. Los principales componentes de la reforma son:
– La nueva Ley de Cooperación internacional para el desarrollo sostenible, junto con otras reformas legislativas necesarias para asegurar la coherencia, empezando por la de la Ley General de Subvenciones.
– La remodelación del marco institucional de la Cooperación Española. Su principal órgano de ejecución, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), deberá adecuar su configuración jurídica, reforzar sus medios humanos y financieros, acompañarse de un marco normativo más ágil, modernizar la cooperación financiera y agilizar sus procedimientos.
– La reorientación de las prioridades de la Cooperación Española que se reflejarán en el próximo Plan Director, planteado para 2021.
Por otra parte, también hay que tener en cuenta el marco político general que supone la nueva Estrategia de Acción Exterior 2021-24 que el Consejo de Ministros ha remitido recientemente a las Cortes Generales. De los 4 principios rectores establecidos, dos están directamente relacionados con la cooperación: Mejor Multilateralismo, con España como facilitador de una mejor gobernanza global y gestión de la interdependencia, y Compromiso Solidario a través de una nueva visión de la cooperación al desarrollo.
Y, ¿cómo se posiciona el Tercer Sector ante este escenario de reforma? La CONGDE presentaba el pasado mes de enero una propuesta titulada Un Nuevo Sistema de Cooperación para Transformar el Mundo. En ella se identifican, entre otros puntos débiles de partida, la escasez de fondos (la AOD española se redujo al 0,19% de la RNB en 2019), la pérdida de calidad conforme al sistema de evaluación del CAD, la reducción de los recursos a disposición de las ONGD y el debilitamiento del enfoque de género. Esta propuesta clama por un papel mucho más amplio de la sociedad civil organizada, en el que las ONGD son el actor clave en la cooperación al desarrollo, y que son el reflejo de una ciudadanía global crítica y comprometida, la cual se identifica también como uno de los valores a reforzar.
Esta propuesta parte del diagnóstico realizado en el informe de marzo 2020 elaborado por el Grupo de Trabajo de Capacidades y Recursos del Consejo de Cooperación con idea de elevar al Gobierno y al Congreso de los Diputados la expresión concertada de la opinión de los actores no gubernamentales en relación con la reforma del sistema de cooperación española. Este informe propone un amplio abanico de cambios que analiza los procesos de reforma en los que está inmerso el Gobierno, pero además plantea otras transformaciones que van más allá y que sería muy deseable que fueran también tenidas en cuenta. Para tratar de mejorar la coordinación y la colaboración entre la cooperación estatal y las descentralizadas, se propone la creación de una dirección encargada del Diálogo con la Cooperación Descentralizada. Esta tendría como misión consensuar iniciativas conjuntas, pero además, se plantea que se delegaran iniciativas compartidas otorgando el liderazgo a alguna agencia de cooperación descentralizada.
Retos y oportunidades
Entre los retos más acuciantes, después de analizar los distintos posicionamientos, parece que la coordinación sigue ocupando el primer puesto. En el terreno proliferan los grupos de coordinación que UE, ONU y Banco Mundial parecen competir por liderar, pero tendrán que seguir avanzando en sus esfuerzos por coordinarse entre ellos para que no se dispersen los esfuerzos. Las agencias de desarrollo tienen que hacer difíciles equilibrios entre sus propias estrategias, las de la UE y los distintos OOII. Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil, además de tener sus propios objetivos y principios, se ven también sometidas a una maraña de marcos estratégicos, en forma de prioridades y planes directores de cada una de las administraciones financiadoras. Frente a esta situación, iniciativas como la propuesta del Consejo de Cooperación para mejorar la coordinación entre AECID y las cooperaciones descentralizadas, especialmente si en ellas se lograra integrar adecuadamente a las ONGD, evitarían que una ONGD se sienta como la más pequeña de un conjunto de muñecas rusas.
Adicionalmente, quizá convendría darle la vuelta a la lógica en la que se elaboran las estrategias, adoptando un enfoque botton-up que partiera de las necesidades identificadas y priorizadas en cada país socio por parte de sus propias instituciones, con el apoyo de todos los actores de la cooperación, bien organizados en grupos de coordinación funcionales. Esto facilitaría aprovechar el enorme potencial existente para generar sinergias en el terreno, aunque exigiría mayor flexibilidad sectorial y geográfica a todos los agentes financiadores.
Por otra parte, si bien es verdad que el multilateralismo es esencial, como plantea el informe del Consejo de Cooperación, este sufre de dispersión y falta de unidad estratégica. Quizá sería interesante replantearse el papel del multilateralismo en la cooperación y aprovechar el enfoque multilateral, como menciona la propuesta de la CONGDE, en el refuerzo de los bienes públicos globales. Los Organismos Internacionales (OOII) gozan de una gran ventaja comparativa a la hora de abordar los grandes retos medioambientales y sociales a escala global, de movilización de la opinión pública, de influencia en los gobiernos, de promoción de la democracia, etc. Sin embargo, a escala local, cuando ejecutan proyectos de cooperación similares a los de las ONGD, a menudo adolecen de una limitada optimización de los recursos, debido a sus costes de estructura y menor flexibilidad.
En el espíritu de los ODS, no habrá desarrollo de los PED si no hay cambios profundos a escala planetaria. Corrientes como la banca ética, la economía social, el comercio justo, la ecología como forma de vida, la preocupación por dónde y cómo se han fabricado los bienes que adquirimos, la casilla de fines sociales en la declaración de la renta (y recientemente en el impuesto de sociedades también), son ejemplos de una creciente ciudadanía global, comprometida e impulsora de cambios. Estas tendencias, aunque comenzaron a impulsarse hace al menos una veintena de años, no ha sido hasta ahora que se han popularizando en los países del norte, donde vemos cada vez a más personas que se suman a ellas, más allá de ideologías políticas.
Si queremos que la ciudadanía global crezca y soporte los esfuerzos de la sociedad civil organizada es imprescindible que la cooperación al desarrollo en su conjunto sea percibida como un único músculo, fuerte, eficaz, eficiente, coherente y fiable. Las diversidades internas, lejos de crear confrontación, deben ser canalizadas como fuente de debate y constante renovación y mejora continua.
Esta crisis nos está dando una nueva oportunidad de repensar lo que hacemos. Parece que esta vez sí nos está llevando a iniciar la reforma que el sistema de cooperación español requiere. Aprovechemos el impulso para remar todos a una en la misma dirección.
Aurora Boheme Megaides Alonso
Vocal de la JD de medicusmundi Sur
